공공재란? 한 줄로 답을 먼저 박아두자. 가격을 받지 않아도 모든 사람이 같이 쓸 수 있는 재화, 그래서 시장이 자율적으로는 충분히 공급하지 못하는 재화를 가리키는 말이다. 국방·등대·기초연구가 대표적이다. 2026년 한국이 마주한 현실에서 국방·KTX·따릉이·한강 어업·AI 오픈소스까지, 시장이 만들지 못하는 재화의 셈법을 한국 사례 위에 차근차근 옮겨놓는다.
공공재와 공유자원 — 시장이 만들 수 없는 재화의 한국 풍경
출처: Atomic 경제 ialonelevelup.com
공공재란? — 시장이 만들 수 없는 재화의 정의
공공재(public goods)는 두 가지 특성을 동시에 가진 재화다. 첫째, 누군가의 사용을 막을 수 없다(비배제성). 둘째, 한 사람이 써도 다른 사람이 쓸 수 있는 양이 줄지 않는다(비경합성). 이 두 조건이 모두 충족되는 순간 시장은 그 재화를 충분히 공급하지 못한다.
이유는 단순하다. 가격을 받을 수 없기 때문이다. 누구도 막을 수 없는 재화에 누가 돈을 내겠는가. 가격이 작동하지 않으면 공급자도 생산할 유인을 잃는다. 결과적으로 사회 전체로는 가치 있는 재화인데 시장에는 너무 적게 공급되는 시장실패가 발생한다. 그래서 공공재는 정부 개입의 가장 명확한 정당화 근거 중 하나가 된다.
이 정의의 핵심 키워드 두 개를 하나씩 짚어둔다.
배제성 — 사용을 막을 수 있는가
배제성(excludability)이란 어떤 사람이 그 재화를 쓰지 못하도록 막을 수 있는 성질을 말한다. 아이스크림 콘은 배제성이 있다. 돈을 내지 않으면 받을 수 없다. 케이블 TV도 배제성이 있다. 구독료를 안 내면 신호가 막힌다. 반면 길거리 가로등 빛은 배제성이 없다. 옆을 지나가는 누구도 막을 수 없다.
경합성 — 한 사람의 사용이 다른 사람의 사용을 줄이는가
소비의 경합성(rivalry in consumption)이란 한 사람이 쓰면 다른 사람이 쓸 양이 줄어드는 성질을 말한다. 아이스크림 콘은 경합성이 있다. 내가 먹으면 너는 같은 콘을 못 먹는다. 반면 라디오 방송은 경합성이 없다. 내가 듣는다고 옆 사람이 못 듣는 게 아니다.
이 두 축을 교차하면 재화는 정확히 네 가지 유형으로 분류된다. 시장이 잘 작동하는 영역과 그렇지 않은 영역이 이 분류 위에서 갈린다.
재화의 4가지 유형 — 한 장의 분류표
재화의 4분면 분류 — 배제성과 경합성의 조합으로 결정되는 시장의 작동 영역
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| 경합성 있음 | 경합성 없음 | |
|---|---|---|
| 배제성 있음 | 사유재 (private goods) 아이스크림, 의류, 자동차, 식당 음식 |
단체재 / 클럽재 (club goods) 케이블 TV, 넷플릭스, 혼잡하지 않은 유료도로 |
| 배제성 없음 | 공유자원 (common resources) 해양 어업, 깨끗한 공기, 혼잡한 무료도로 |
공공재 (public goods) 국방, 등대, 토네이도 경보, 기초 연구 |
이 표가 알려주는 가장 중요한 사실은 두 가지다. 첫째, 시장이 효율적으로 작동하는 영역은 좌상단 사유재 칸이다. 가격이 작동하고 경합성이 작동하므로 수요와 공급이 균형을 이룬다. 둘째, 나머지 세 칸에서는 시장이 자율로는 효율을 달성하지 못한다. 정도와 방식은 다르지만 모두 정부 개입이나 제도 설계가 필요하다.
두 가지 단서
경계가 칼로 자르듯 명확하지는 않다. 두 가지 단서를 기억해두자.
첫째, 배제성과 경합성은 정도의 문제다. 해양 어업은 단속이 거의 불가능하니 배제성이 없다고 보지만, 한국이 EEZ(배타적 경제수역)에 해양경찰을 충분히 배치하면 부분적으로 배제성이 생긴다. 도로도 한산할 땐 경합성이 없지만 출퇴근 시간엔 경합성이 강해진다.
둘째, 기술이 분류를 바꾼다. 옛날엔 라이브 콘서트가 클럽재(입장권으로 배제)였다. 지금은 유튜브로 모두가 볼 수 있어 공공재에 가까워졌다. 반대로 일부 도로는 ETC(고속도로 톨)로 배제성을 도입했다. 분류는 고정된 게 아니라 정책과 기술의 함수다.
공공재의 시장실패 — 무임승차자 문제
공공재가 시장에서 잘 공급되지 않는 결정적 이유는 무임승차(free rider) 문제다. 작은 시나리오 하나로 따져보자.
- 한 동네에 500명이 산다.
- 각자 불꽃놀이에 1만 원의 가치를 둔다. 동네 전체로는 500만 원의 가치.
- 불꽃놀이 개최 비용은 100만 원.
- 사회적으로 명백히 효율적인 결과 — 500만 원의 가치 vs 100만 원의 비용.
그런데 사업가가 입장권을 팔아 이걸 시장에서 공급하려고 하면 문제가 생긴다. 불꽃놀이는 하늘에서 터진다. 입장권이 없는 사람도 그냥 올려다보면 보인다. 배제할 수 없다. 그러면 어떻게 되는가. 합리적인 사람이라면 입장권을 안 사고 그냥 무료로 본다. 다들 그렇게 생각하면 입장권은 안 팔리고, 사업가는 행사를 포기한다. 사회적으로 가치 있는 일이 시장에서 사라진다.
해법은 단순하다. 시 정부가 모든 주민에게 2,000원씩 세금을 걷어서 행사를 연다. 모든 주민은 1만 원 가치를 누리고 2,000원 세금만 내므로 8,000원씩 이득이다. 시장이 못 한 일을 정부가 한다. 이것이 공공재 공급의 표준 논리다.
여기서 핵심 명제 하나가 도출된다. 공공재의 총편익이 총비용을 초과하면, 정부가 공급하고 세금으로 비용을 분담하는 것이 사회적으로 효율적이다. 이 명제 위에 한국의 거의 모든 정부 지출이 정당화된다.
한국의 3대 공공재 — 국방·기초연구·빈곤퇴치
경제학 교과서가 전통적으로 꼽는 3대 공공재가 있다. 국방, 기초연구, 빈곤퇴치다. 2026년 한국 상황에 옮겨놓고 본다.
국방 — 가장 고전적인 공공재
외부의 위협으로부터 영토와 국민을 지키는 국방은 공공재의 정의 그 자체다. 한국이 군사력으로 영토를 방어할 때, 그 보호로부터 어떤 국민도 배제할 수 없다(비배제성). 또한 내가 그 보호를 받는다고 해서 옆 사람이 받는 보호가 줄지도 않는다(비경합성). 두 조건 완벽히 충족.
2026년 한국 국방예산은 약 61조 원이다. 1인당 환산하면 약 118만 원 수준이다. 작은 정부를 옹호하는 경제학자도 국방만큼은 정부가 공급해야 한다는 데 동의한다. 시장에 맡기면 무임승차 문제로 충분히 공급될 수 없는 가장 명백한 사례이기 때문이다.
한국에는 한 가지 단서가 더 붙는다. 북한의 핵·미사일 위협이 상존하고 미·중 패권 경쟁이 동북아 안보 구도를 바꾸고 있다. 단순한 영토 방어를 넘어 동맹 외교, 핵우산, 사이버 안보, 우주 방위까지 국방 공공재의 범위가 확장되고 있다. 그래서 한국 국방예산은 GDP 대비 약 2.7~2.8% 수준을 유지한다. NATO 권고 2%보다 높다.
기초연구와 R&D — 지식이 공공재가 되는 순간
여기서 결정적인 구분이 필요하다. 응용 연구의 결과물은 특허제도로 배제성을 만들 수 있다. 그래서 사적 기업도 R&D에 투자할 유인이 있다. 그러나 기초 연구에서 나오는 일반 지식, 즉 수학 정리·물리 법칙·생물학적 메커니즘 같은 것들은 특허를 받을 수 없다. 누구나 무료로 쓸 수 있다. 게다가 한 사람이 쓴다고 다른 사람이 못 쓰는 것도 아니다. 비배제성 + 비경합성 = 공공재.
그래서 기초연구는 정부가 공급해야 한다. 한국은 한국연구재단(NRF), 기초과학연구원(IBS), 한국과학기술원(KAIST)·한국과학기술연구원(KIST) 같은 정부 출연 연구기관을 통해 기초연구에 자원을 배분한다. 2026년 한국의 정부 R&D 예산은 약 30조 원 수준이다.
2025~2026년에 두드러진 새 영역이 하나 있다. AI 모델과 오픈소스다. 거대 언어모델의 가중치(weights)와 학습 알고리즘은 일단 공개되면 누구나 가져다 쓸 수 있고, 한 사람이 쓴다고 다른 사람이 못 쓰는 게 아니다. 메타 라마(Llama), 미스트랄, 한국의 사이버보안·바이오 등 일부 분야 오픈소스 모델이 이 영역에 해당한다. 시장은 폐쇄 모델(OpenAI GPT)을 충분히 공급하지만, 오픈 모델은 정부 지원이나 연구 컨소시엄으로만 충분히 공급된다. 새로운 형태의 지식 공공재다.
빈곤퇴치 — 사회 전체가 누리는 안전망
빈곤퇴치를 공공재로 분류하는 시각은 약간 직관과 어긋난다. 가난한 사람에게 직접 지원하는 사적 기부도 있지 않은가 싶지만, 한 사회의 빈곤 수준이 낮아지면 그 편익은 사회 구성원 모두에게 분산된다. 범죄율 하락, 공중보건 개선, 사회적 갈등 완화. 이것들은 모두 배제도 불가능하고 경합성도 없다.
그래서 사적 기부만으로는 빈곤퇴치가 충분히 공급되지 않는다. 무임승차 유인이 있기 때문이다. 한국이 기초생활보장제도, 근로장려세제(EITC), 국민기초연금, 사회보장 보조금을 정부가 운영하는 이유가 정확히 이것이다. 2026년 기준 한국 사회복지·보건 분야 예산은 약 240조 원 수준으로 정부 총지출의 약 35%에 달한다.
비용·편익 분석 — 공공재는 얼마나 공급해야 하나
공공재를 공급해야 한다는 결론에 도달했다면, 그다음 질문이 따라온다. 얼마나 공급할 것인가. 시장에서 사유재의 공급량은 가격이 결정한다. 그런데 공공재는 가격 자체가 없다. 그래서 정부가 별도의 셈법을 동원해야 한다. 이것이 비용·편익 분석(cost-benefit analysis)이다.
원리는 단순하다. 공공재 공급에 드는 총비용과 그로부터 얻는 총편익을 추정해 비교한다. 편익이 비용을 초과하면 공급하고, 미달하면 공급하지 않는다. 두 양 모두 같은 단위(보통 화폐)로 측정해야 비교가 가능하다.
생명에 가격을 매기는 어색함
여기서 한국 정책에서도 자주 부딪히는 어려움이 있다. 일부 공공재의 편익은 화폐로 환산하기 까다롭다. 가장 극단적인 사례가 인명 손실 감소다. 신호등을 새로 설치하면 교차로 사고 위험이 줄어든다. 그 위험 감소를 돈으로 환산해야 비용(설치비)과 비교할 수 있다.
처음엔 "사람 생명에 어떻게 값을 매기느냐, 무한대의 가치 아니냐"고 답하기 쉽다. 그런데 그렇게 답하면 모든 길모퉁이에 신호등을 깔아야 하고 모든 자동차에 최고 사양 안전장치를 의무화해야 한다. 그러나 현실에서 우리는 그렇게 하지 않는다. 즉 사회는 이미 암묵적으로 인명에 유한한 가치를 부여하고 있다는 뜻이다.
경제학자들이 쓰는 한 방법은 위험한 직업과 안전한 직업의 임금 격차를 분석해 사람들이 자기 생명 위험에 얼마를 보상받는지 역산하는 것이다. 이 방법으로 추정한 통계적 생명가치(VSL, Value of a Statistical Life)는 미국 기준 약 1,000만 달러 수준이다. 한국에서는 한국개발연구원(KDI)과 보건사회연구원 등이 약 25~40억 원 범위로 추정한다. 도로 안전 투자, 신호등 설치, 안전벨트 의무화, 미세먼지 저감 정책 등 다양한 한국 정부 비용·편익 분석에 이 숫자가 쓰인다.
비용·편익 분석의 한계
한국에서도 이 도구는 만능이 아니다. 두 가지 한계가 있다.
- 편익 측정 어려움 — 국방의 억제 효과, 기초연구의 미래 파급효과, 환경 보전의 세대 간 가치 등은 정확한 측정이 사실상 불가능하다.
- 왜곡 유인 — 사업 추진 측은 편익을 부풀리고, 반대 측은 비용을 부풀린다. 한국의 4대강·예타·KTX 노선 결정 과정에서 이 왜곡이 반복적으로 관찰됐다.
- 분배 효과 누락 — 누구에게 편익이 가고 누구에게 비용이 가는지를 단순 합산으로는 잡지 못한다.
그래도 비용·편익 분석은 공공재 정책 결정의 출발점이다. 완벽하지 않아도 의사결정을 체계화하고 책임을 묻는 기준이 된다.
공유자원과 공유지의 비극
공유지의 비극 — 배제할 수 없으나 경합성은 있는 자원의 과다 사용
출처: Atomic 경제 ialonelevelup.com
이제 4분면의 또 다른 모서리, 공유자원(common resources)으로 넘어간다. 공유자원은 배제할 수 없다는 점은 공공재와 같다. 그러나 결정적 차이가 있다. 공유자원은 한 사람이 쓰면 다른 사람이 쓸 양이 줄어든다는 것이다. 비배제성 + 경합성 = 공유자원.
이 조합이 만들어내는 문제가 바로 공유지의 비극(Tragedy of the Commons)이다. 1968년 생물학자 게럿 하딘이 정식화한 개념이지만 그 직관은 수천 년 전부터 알려져 있었다. 아리스토텔레스가 한 말이 핵심이다 — "많은 사람에게 공유되는 것일수록 가장 적은 관심을 받는다. 사람들은 다른 사람과 공유하는 것보다 자기 것에 더 많이 신경 쓰기 때문이다."
고전 사례 — 중세 마을의 양 방목
유럽 중세 마을에는 마을 전체가 공유하는 목초지(commons)가 있었다. 각 가족이 양을 길러 양모를 팔았다. 처음엔 양의 수가 적어 모두 풀을 충분히 먹였다. 그런데 인구가 늘고 양도 늘었다. 어느 날 목초지가 회복 한계를 넘어섰고, 풀이 사라졌다. 양들이 죽었고 마을 경제가 무너졌다.
왜 이렇게 됐는가. 각 가족 입장에선 양 한 마리를 더 늘리는 게 합리적이었다. 자기가 얻는 이익은 자기 것이고, 풀을 더 먹이는 비용은 마을 전체가 공유하기 때문이다. 모두가 그렇게 생각하니 결과는 파국. 이것이 외부효과와 공유자원이 만나는 지점이다. 각자의 합리적 행동이 사회 전체의 비극을 만든다.
2026년 한국의 공유자원 4가지
| 공유자원 | 한국 상황 | 비극 위험 | 한국의 대응 |
|---|---|---|---|
| 해양 어업 | 동·서·남해 어획량 감소 | 남획으로 어족 자원 고갈 | TAC(총허용어획량), 어업 면허, 휴어기, 수산자원관리법 |
| 미세먼지·대기질 | 국내 + 중국발 혼합 | 모두가 배출, 모두가 호흡 | K-ETS, 미세먼지 계절관리제, 한·중 협력 |
| 한강·낙동강 수질 | 상류 오·폐수, 농경 비료 | 녹조 발생, 식수 위험 | 수질오염총량제, 비점오염원 관리, 4대강 보 운영 |
| 도시 도로(혼잡) | 출퇴근 시간 강남·강북 정체 | 모두가 진입, 모두가 지체 | 혼잡통행료(남산터널), 거주자 우선 주차, 버스전용차로 |
각 사례에 적용되는 정책 도구가 다르게 보이지만 본질은 같다. 공유자원에서 사람들이 행동을 변화시키도록 유인을 만드는 것. 세 가지 길이 있다.
공유의 비극을 푸는 세 가지 길
- 규제 — TAC 같은 총량 한도, 어업 면허, 휴어기, 자동차 5부제. 직접 제한.
- 가격 부과 (피구세) — 혼잡통행료, 배출권 거래제, 오염세. 외부효과를 내부화한다.
- 사유화 (재산권 부여) — 17세기 영국 인클로저 운동처럼 공유지를 개별 토지로 나눠준다. 한국에선 양식장 어업권, 산림 사유화가 부분적 사례다.
어느 도구를 쓸지는 자원의 성격과 정치·사회적 맥락에 달려 있다. 깨끗한 공기처럼 본질적으로 사유화가 불가능한 자원에는 규제와 가격 부과가 적합하다. 어업 자원처럼 일부 영역에서 사유화가 가능한 경우엔 면허·할당량 같은 준사유화가 효과적이다. 핵심은 공유자원이 그냥 두면 반드시 과다 사용된다는 사실을 인정하는 것이다.
2026년 한국 — 4가지 재화 유형의 정책 지도
2026 한국의 4가지 재화 유형별 정책 사례
출처: Atomic 경제 ialonelevelup.com
지금까지의 분석을 한국 현실 위에 한 번 더 펼친다. 4분면 각 칸에 한국 사례를 매핑한다.
사유재 영역 — 시장이 알아서 한다
편의점 음료, 의류, 자동차, 식당 음식, 주택 같은 일상 재화는 모두 사유재다. 한국 시장 경제 대부분이 여기에 속한다. 정부의 역할은 시장 규칙(공정거래법, 소비자보호법) 정도면 충분하다.
단체재(클럽재) 영역 — 가격으로 배제하되 추가 사용엔 비용이 거의 없다
넷플릭스, 디즈니플러스, 카카오톡 유료 이모티콘, 케이블 TV, 일부 유료 도로(혼잡하지 않을 때)가 여기에 속한다. 추가 사용자의 한계비용이 거의 0이므로 비경합성이 강하지만, 구독료나 통행료로 배제할 수 있다. 자연독점이 되기 쉬워서 한국에선 통신·방송 영역에서 규제(가격 상한, 보편 서비스 의무)가 작동한다.
공유자원 영역 — 한국이 풀어야 할 과제
해양 어업, 한강 수질, 미세먼지, 도시 도로 혼잡. 모두 위에서 다룬 영역이다. 2026년 한국에서 가장 격렬한 정책 논쟁이 일어나는 곳이기도 하다. 미세먼지 계절관리제, 혼잡통행료 인상, 4대강 보 운영, 어업 자원 관리가 모두 공유지의 비극을 다루는 정책이다.
공공재 영역 — 정부가 공급해야 한다
국방, 기초연구, 빈곤퇴치 3대 공공재 외에도 한국에는 여러 공공재가 정부 손에 있다. 일기예보(기상청), 등대(해양수산부), 공중파 방송 일부, 표준 시간 운영, 통계 작성(통계청), 도로·다리 같은 기반시설(혼잡하지 않을 때), 코로나 시기 K-방역 시스템. 이런 것들은 모두 정부가 공급하지 않으면 시장이 충분히 공급하지 못한다.
흥미로운 경계 사례 — 따릉이와 AI 오픈소스
몇 가지 사례는 분류의 경계에 있어 흥미롭다.
서울 따릉이는 회원제(연 30,000원 등)로 배제성을 가지므로 단체재처럼 보인다. 그러나 자전거 한 대를 한 사람이 쓰면 동시에 다른 사람이 못 쓰니 경합성이 있다. 결국 사유재에 가깝다. 그런데 자전거 도로 자체는 공공재에 가깝다. 따릉이 정책은 두 층위가 함께 작동하는 정책이다. 자전거(준사유재)와 도로 인프라(공공재) 두 영역이 같이 굴러간다.
AI 오픈소스 모델은 가중치를 공개하면 누구나 다운로드받아 쓸 수 있고(비배제성), 한 사람이 쓴다고 다른 사람이 못 쓰는 게 아니다(비경합성). 정의상 완벽한 공공재. 그러나 학습에는 막대한 비용(수백억~수조 원)이 든다. 시장은 폐쇄 모델(GPT, Claude)을 충분히 공급하지만 오픈 모델은 무임승차 문제로 충분히 공급되지 않는다. 한국 정부가 국가 AI 인프라와 오픈소스 모델 개발을 지원해야 한다는 논리가 정확히 이 지점에서 나온다.
시장과 정부의 분업 — 재화 4분면이 결정하는 정책 도구의 지도
출처: Atomic 경제 ialonelevelup.com
정부 개입이 항상 답은 아니다 — 한 가지 단서
9장과 10장에서 적용한 단서가 여기에도 그대로 적용된다. 시장실패가 명확하다고 해서 정부 개입이 자동으로 효율적인 것은 아니다.
이유는 세 가지다. 첫째, 정부도 정보 비대칭에 시달린다. 어떤 공공재를 얼마나 공급해야 하는지 정확히 알기 어렵다. 둘째, 정치 과정은 효율 외의 동기에 영향받는다. 한국 4대강 사업, 일부 KTX 노선 결정, 지역 SOC 예산 배분에서 이런 왜곡이 관찰됐다. 셋째, 정부 개입 자체가 새로운 왜곡을 만들 수 있다. 보조금이 비효율적 산업을 살려두거나, 규제가 진입장벽이 되어 시장을 왜곡한다.
그래서 좋은 공공재 정책의 원칙은 단순하지 않다. 시장이 실패한다고 무조건 정부가 답이 아니라, 시장과 정부의 실패를 비교해 더 작은 쪽을 선택하는 신중함이 필요하다. 그리고 가능하면 시장 메커니즘(가격, 경매, 거래제)을 정책에 접목해 정부 개입의 비용을 줄이는 게 일반적인 처방이다. 배출권 거래제가 직접 규제보다 선호되는 이유, 인클로저로 사유화를 활용한 이유, 따릉이가 회원제로 부분 배제성을 도입한 이유가 모두 같은 논리다.
결론 — 시장이 만들 수 없는 재화를 어떻게 만들 것인가
지금까지의 분석을 한 줄로 정리한다. 시장은 배제성과 경합성이 모두 있는 사유재에서 가장 잘 작동한다. 그 외 세 영역(공공재, 공유자원, 클럽재)에서는 시장이 자율로는 효율을 달성하지 못한다. 정부 개입이나 제도 설계가 필요하다.
1. 배제성과 경합성, 두 축으로 재화는 4가지로 분류된다. 사유재·공공재·공유자원·단체재.
2. 공공재 = 비배제성 + 비경합성. 국방·기초연구·등대·일기예보가 대표적.
3. 공공재의 시장실패 원인 = 무임승차 문제. 입장권을 받을 수 없으니 시장에는 너무 적게 공급된다.
4. 해법 = 정부가 세금으로 비용을 분담해 공급. 비용·편익 분석이 의사결정 도구.
5. 공유자원 = 비배제성 + 경합성. 한 사람이 쓰면 다른 사람이 못 쓰는데 막을 수 없다.
6. 공유지의 비극 = 각자의 합리적 행동이 사회 전체 비극을 만드는 구조. 한국 어업·미세먼지·도로 혼잡이 모두 사례.
7. 공유자원 해법 = 규제(TAC, 휴어기) + 가격 부과(혼잡료, 배출권) + 사유화(어업권, 양식장).
8. 정부 개입이 항상 답은 아니다. 시장실패와 정부실패를 비교해 더 작은 쪽을 선택해야 한다.
자주 묻는 질문 (FAQ)
출처: 국방부 2026 국방예산 자료 / 과학기술정보통신부 R&D 예산 / 한국개발연구원(KDI) 통계적 생명가치 추정 / 해양수산부 TAC 운영 자료 / 환경부 미세먼지 계절관리제 / 서울특별시 따릉이 운영 통계 / Hardin, G. (1968) "The Tragedy of the Commons", Science. 2026년 5월 기준.
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